Naturgefahren in der Schweiz: Entscheidungshilfe für Umsiedlungen

In der Schweiz machen die Gebiete mit aktiven Massenbewegungen (z.B. Sturz-, Gleit-, Fliess- und Absenkungsprozesse) 6–8% der Gesamtfläche aus (BAFU 2016a). Darin befinden sich 160 000 Gebäude (SRF Einstein 2023). Nur in wenigen Fällen kam es bereits zu einer Umsiedlung und einem Abbruch von Liegenschaften aufgrund von Naturgefahren (BAFU 2017). Besonders herausfordernd sind dabei Standorte, an denen erst nach dem Bau eines Gebäudes eine erhebliche Naturgefahr festgestellt wurde. Dies kann der Fall sein, wenn die Gefahr in der Vergangenheit unterschätzt wurde und eine Neubewertung erforderlich ist oder wenn die Gefahr neu entstanden ist oder sich verschärft hat. Ist es nicht möglich, die Gefahr mit technischen Massnahmen abzuwenden, oder ist das Verhältnis von Kosten und Nutzen nicht ausreichend gut, sollte im Sinne des integralen Risikomanagements (IRM) geprüft werden, ob gefährdete Gebäude an sichere Standorte verlegt werden können (BAFU 2016a, BAFU 2017). Denn einige Risiken gehen über unmittelbare und lokale Schäden hinaus, weshalb eine ganzheitliche Betrachtung über die Naturgefahren hinaus erforderlich ist. So kommt es zu einer Entflechtung von Naturgefahren und menschlicher Raumnutzung (BAFU 2017, Hepperle 2011).

In der Schweiz wird – wie in fast allen anderen Ländern – jeder Fall einer möglichen Umsiedlung individuell beurteilt, und die Verantwortlichen können sich nicht auf ein festgelegtes Vorgehen verlassen. Es ist davon auszugehen, dass diese Massnahme aufgrund der Klimaveränderungen in Zukunft vermehrt zur Anwendung kommt (Hepperle 2011, IPCC 2022, Mach & Siders 2021).

Forscherinnen und Forscher haben erkannt, dass Werte, die sich nur schwer oder gar nicht monetarisieren lassen (z.B. soziale oder ökologische Faktoren), bei Entscheidungen über eine Umsiedlung oft nicht ausreichend berücksichtigt werden. Durch den Einbezug solcher Aspekte können sich die Perspektiven von Interessengruppen und Entscheidungsträgern angleichen, womit sich Umsiedlungen einfacher realisieren lassen (Hino et al 2017, Mach & Siders 2021, O'Donnell 2022). Daher müssen die Ansichten und Haltungen der Einwohnerinnen und Einwohner bezüglich einer Umsiedlung besser verstanden und einbezogen werden. Es ist empfehlenswert, die Bedürfnisse der Betroffenen so früh wie möglich in eine transparente Entscheidungsfindung einzubeziehen (Thaler et al 2020), was einem Scheitern des gesamten Prozesses vorbeugt. Werden die Aspekte einer Umsiedlung aus verschiedenen Perspektiven betrachtet, können Empfehlungen für verschiedene Interessengruppen formuliert werden (Ferris 2012, Mach & Siders 2021, O'Donnell 2022). Diese können in Form eines lokal anwendbaren Leitfadens dazu beitragen, Umsiedlungen nicht nur als letzte Option zu betrachten, falls eine Anpassung nicht möglich ist. Umsiedlungen werden so gleichwertig zu anderen Arten von Massnahmen eingestuft.

Der Leitfaden soll flexibel für lokale Situationen angewandt werden können und gleichzeitig die sozialen und ökologischen Bedingungen verbessern. Es bedarf weiterer Forschungsarbeit, um die Vor- und Nachteile der Umsiedlung besser bewerten zu können (Mach & Siders 2021, O'Donnell 2022).

Insbesondere in der Schweiz besteht eine Forschungslücke in Bezug auf Umsiedlungen und damit verbundenen Strukturen. Entsprechend klein ist die Anzahl Schweizer Publikationen zu diesem Thema. So gibt es zahlreiche Unsicherheiten, sowohl in Bezug auf die sozialen als auch auf die finanziellen Folgen. Solche Unsicherheiten und fehlende Strukturen können die Behörden davon abhalten, eine Umsiedlung als mögliche Option in Betracht zu ziehen (BAFU 2017). Auch sind die direkt Betroffenen oft ungenügend über die Gefahren, die Risiken und die Schutzmassnahmen informiert. Die Zusammenarbeit von Bund, Kantonen und Gemeinden sollte verbessert werden (BAFU 2016b).

Um einen Beitrag zur Schliessung dieser Forschungslücken zu leisten, haben wir uns umfassend mit dem Thema Umsiedlung in der Schweiz befasst. Im Zentrum stand die Entwicklung eines für den Schweizer Kontext relevanten Evaluations- und Entscheidungsleitfadens zur Umsiedlung. Dazu führten wir Fallstudien an Orten durch, die von Naturgefahren bedroht waren oder sind und an denen eine Umsiedlung stattgefunden hatte oder diskutiert wurde. Um diese Analyse zu vertiefen, wurden in einer Scoping-Studie Faktoren identifiziert und dargestellt, welche die Bedürfnisse und Anliegen der betroffenen Gemeinschaft repräsentieren und die Entscheidungen zur Umsiedlung beeinflussen. Zudem führten wir Interviews mit Expertinnen und Experten und eine nicht partizipative Beobachtung durch. So entwickelten wir einen Evaluations- und Entscheidungsleitfaden, der bei der Suche nach individuell geeigneten Massnahmen Unterstützung bieten soll.

Das Vorgehen dieser Studie umfasst drei methodische Pfeiler.

Für die Fallstudien haben wir von Naturgefahren und einer Umsiedlung betroffene Orte identifiziert, um folgende Aspekte zu beschreiben: die vorliegenden Gefahren, die eingetretenen Ereignisse und die dabei verursachten Schäden, das Schadenpotenzial, die ergriffenen Schutzmassnahmen und speziell die Rolle der Umsiedlungsmassnahme. Für die Scoping-Studie wurden Aussagen von Interessengruppen (z.B. Betroffene, Expertinnen, Gemeindemitglieder aus der Literatur) aus den durchgeführten Interviews und Beobachtungen tabellarisch erfasst und den Aspekten Gefahr und Risiko, Soziales sowie Recht und Finanzen zugeordnet. Daraus ergaben sich Unterthemen oder Scoping-Faktoren, welche die Einstellung der Betroffenen zur Umsiedlung darstellen. Anhand aller Methoden sowie den Erkenntnissen aus den Fallstudien und der Scoping-Studie wurde der Evaluations- und Entscheidungsleitfaden erarbeitet.

Die für die Fallstudien ausgewählten Standorte sind oder waren von Naturgefahren betroffen, und es kam oder kommt zu Umsiedlungen. Die dargestellten Fälle in Tabelle 1 sind strukturiert nach der Art der Gefahr, den Schäden (sofern bereits Ereignisse stattgefunden haben), dem Schadenspotenzial und den getroffenen Massnahmen und den bekannten Angaben zu Umsiedlungen. Es handelt sich generell um Naturgefahren, ausser im Fall Mitholz (BE), wo die Gefahr menschengemacht ist. Bezüglich der Umsiedlung und sozio-ökonomischen Aspekten bestehen trotzdem Parallelen zu den anderen Fällen. In einigen Fällen, wie in Bondo (GR) oder St. Antönien (GR), war die Umsiedlung nicht (nur) präventiv, denn es wurden Häuser zerstört oder Menschen verloren gar ihr Leben.

Mit der Analyse der Ereignisse und der Berichte über diese Orte können Erkenntnisse für die Zukunft gewonnen werden. So dienen die Fallstudien der Ortschaften als Grundlage für die Faktoren, die bei einer geordneten Umsiedlung besonders wichtig sind.

Aus der Analyse der Fallstudien, der Interviews und der nicht partizipativen Beobachtung konnten Erkenntnisse gewonnen werden zur Einstellung der Menschen zu geplanten Umsiedlungen sowie zu ihren Bedenken, Bedürfnissen und Entscheidungen. Diese lassen sich in drei Hauptthemen zusammenfassen: Gefahren- und Risikoaspekte, finanzielle und rechtliche Aspekte sowie soziale Aspekte (Abbildung 1).

Die Risikoaspekte beinhalten die Gefährdung, das Restrisiko und die zukünftige Entwicklung. Die Beteiligten sind sich meist über das Vorhandensein einer Gefahr einig. Allerdings können die Meinungen über die zu ergreifenden Massnahmen sehr unterschiedlich sein. Die mit der Gefahr oder den Massnahmen verbundenen Gefühle (z.B. Angst, Sorge, Respekt) liegen im Spannungsfeld zwischen den Risiko- und den sozialen Aspekten. Es wurde festgestellt, dass diese je nach Erfahrung, Betroffenheit oder Lebenssituation ganz unterschiedlich ausgeprägt sind. Als weitere Ursache für die unterschiedlichen Einschätzungen wurde ausgemacht, dass Menschen abstrakte und schwer vorstellbare Gefahren und deren Auswirkungen als weniger gefährlich oder dringlich wahrnehmen (Plapp 2003). Zudem haben wir eine im Laufe der Zeit zunehmende Akzeptanz der Massnahmen festgestellt, was eine enge Begleitung als positiv erscheinen lässt – insbesondere zu Beginn des Prozesses.

Zu den finanziellen und rechtlichen Aspekten gehören die Verantwortlichkeit, die Entschädigung durch die Versicherung, aber auch Folgekosten oder Kosten, die nicht durch die Versicherung gedeckt sind. Dies kann Bauland, Verluste im Tourismus oder Einschränkungen durch die Gefahrenzone betreffen. Zudem befindet sich die Kosteneffizienz in der Schnittmenge mit dem Aspekt des Risikos. Es wurde deutlich, dass finanzielle Aspekte oft Anlass zu grosser Sorge sind und Entscheidungen massgeblich beeinflussen können. Daher ist es besonders wichtig, die verfügbaren Ressourcen bei der Umsetzung einer Massnahme zu berücksichtigen. So kann sichergestellt werden, dass Menschen, die weniger Geld zur Verfügung haben, nicht systematisch benachteiligt werden.

Zu den sozialen Aspekten gehören die Faktoren Kommunikation, Unsicherheit sowie die Gefühle der Betroffenen gegenüber der Gefahr oder der Umsiedlung (Besorgnis, Angst oder Respekt). Für das Verständnis des Problems, des Vorgehens und der getroffenen Entscheidungen nimmt die Kommunikation eine wichtige Stellung ein. Die Ergebnisse machen deutlich, dass möglichst ehrlich, transparent und regelmässig kommuniziert werden muss. Die Evidenz zeigt dabei, dass Unehrlichkeit zu lang anhaltenden Vertrauensproblemen führen kann. In diesem Zusammenhang haben wir schliesslich festgestellt, dass sich die Betroffenen nur dann in der Lage fühlen, wohlüberlegte und nachhaltige Entscheidungen zu treffen, wenn Klarheit herrscht und möglichst viel bereits bekannt ist (Hino et al 2017). Die Bindung an den Wohnort, der Verlust von Heimat, Tradition und Kultur, die Perspektivenlosigkeit an einem neuen Ort und die mit diesen Faktoren verbundene Unsicherheit: Das alles macht einen Umzug für viele unattraktiv. Positive Sichtweisen wie die Chance auf einen Neuanfang mit einer Aufwertung der Wohn-, Arbeits- oder Verkehrssituation werden deutlich seltener genannt. Fast alle Betroffenen äussern dabei Respekt vor der Naturgewalt, aber nur wenige empfinden Angst. Massnahmen und Informationen können klar helfen, ein Gefühl der Sicherheit zu vermitteln.

Die aus der Literaturrecherche, den Interviews und der Beobachtung abgeleiteten Bedürfnisse, Anliegen und Einstellungen der Betroffenen zeigen, dass bei diesen eine grosse Unsicherheit besteht. Dies gilt insbesondere für die Rechtslage und das Vorgehen bei Schutzdefiziten aufgrund von Naturgefahren. Diese Unsicherheiten können die Entscheidungsträger davon abhalten, die Massnahme der Umsiedlung in Betracht zu ziehen. Die Unsicherheiten sind möglicherweise auf die Unklarheiten bei den Verfahren, Zuständigkeiten und rechtlichen Möglichkeiten zurückzuführen, die sich bei diesem nur wenig bekannten Thema ergeben können.

Zusammenfassend können folgenden Kriterien zur Analyse der Situation definiert werden:

Auf Basis der vorangegangenen Analysen und Erkenntnisse wurde ein Evaluations- und Entscheidungsleitfaden entwickelt, der durch den gesamten Monitoring- und Entscheidungsprozess und zu einer nachhaltigen Massnahmenentscheidung führen soll (Abbildung 2). Damit soll auch zur Standardisierung des Entscheidungsprozesses beigetragen werden, ohne die individuelle Ebene zu vernachlässigen. Letztere ist von Fall zu Fall unterschiedlich und muss unbedingt berücksichtigt werden. Der Schwerpunkt liegt auf der Entscheidungsfindung und später auf der Umsetzung der Massnahme. Mit dem Evaluations- und Entscheidungsleitfaden ist es möglich, ideelle und damit nicht leicht mess- und monetarisierbare Werte einzubeziehen. So lässt sich eine umfassende und nachhaltige Massnahmenentscheidung treffen. Die geordnete Umsiedlung wird dabei als umsetzbare Alternative oder Ergänzung zu anderen Massnahmen betrachtet, gestützt auf den anpassbaren Kriterien, die auf den Faktoren der Scoping-Studie basieren. Die genauen Verantwortlichkeiten folgen letztlich den rechtlichen Grundlagen.

Der Evaluations- und Entscheidungsleitfaden sieht vier Phasen vor, die chronologisch oder zirkulär durchlaufen werden. Dazu gehören die transversalen Aktionen Kommunikation, Wissen, Entscheidung und Massnahmen (Abbildung 2). Nachfolgend werden die vier Phasen mit Bezug zu den transversalen Aktionen beschrieben.

Nach der Beobachtung einer Gefahr oder ihrer Verschärfung wird das Verfahren des Evaluations- und Entscheidungsleitfadens eingeleitet. Es werden die zuständigen Akteure einbezogen, und es wird über eventuell notwendige Sofortmassnahmen zum Schutz der gefährdeten Bevölkerung oder Infrastruktur entschieden. Über diese Entscheidung sollte die betroffene Bevölkerung informiert werden.

Informationsveranstaltungen der Gemeinde sollten regelmässig stattfinden, auf jeden Fall aber immer dann, wenn es neue Erkenntnisse gibt. Einstiegsfragen können lauten: Was ist bisher geschehen? Was wissen wir bis jetzt? Anschliessend kann die aktuelle Situation mit den bisherigen Ergebnissen und Problemen beschrieben werden. Darüber hinaus können Bewertungen, Interpretationen und Beurteilungen der neuesten Untersuchungs- oder Messergebnisse, der entsprechenden Szenarien und deren Auswirkungen (z.B. überarbeitete Gefahrenkarten) dargestellt werden. Wird über die geplante Umsetzung von Massnahmen informiert, sollte auch deutlich gemacht werden, wo und in welchem Umfang diese Massnahmen das Risiko reduzieren. Falls sinnvoll, sollten auch die Regelungen und Möglichkeiten bezüglich Versicherungen und die rechtliche Situation erwähnt werden. Auch Fragen oder Bedenken der Bevölkerung können angesprochen werden.

Phase I konzentriert sich auf die Analyse der Situation und entspricht der Risikoidentifikation des IRM. Dabei werden die nach der Scoping-Studie definierten Kriterien an die lokale Situation angepasst. In einem nächsten Schritt wird mithilfe der Kriterien festgestellt, welches Wissen bereits vorhanden ist und welches noch erarbeitet werden muss.

Am Ende dieses Prozesses sollten möglichst viele Unklarheiten beseitigt sein, sodass eine erste Wissensbasis für die anschliessende Bewertung von Massnahmen gegeben ist. Es kann durchaus sein, dass dieser Prozess des Wissenserwerbs und der anschliessenden Neubewertung mehrmals erforderlich ist. Daher sollte er als zirkulärer Prozess betrachtet und wiederholt durchgeführt werden. Nach diesem Erkenntnisgewinn können Anpassungen der Sofortmassnahmen notwendig sein. Diese wie auch die Ergebnisse der neuen Untersuchungen sollten der Bevölkerung in einer Informationsveranstaltung mitgeteilt werden.

Mit einer Nutzwertanalyse (Gewichtung und Bewertung der quantitativen und qualitativen Kriterien, siehe Vorgehen in Dobler 2023) werden unter Berücksichtigung eines genügend langen Zeitraums die möglichen Massnahmen untersucht. Diese Evaluation führen verschiedene Fachleute durch. Dies, weil die Öffentlichkeit den verschiedenen Fachleuten unterschiedliche Kompetenzen zuschreibt und ihnen daher nur in bestimmten Aspekten Vertrauen schenkt (Eiser et al 2012). Gleichzeitig werden Entscheidungen der direkt Betroffenen als besonders effektiv beschrieben. Pearson et al (2009) nennt dies «Stakeholder-Engagement». In diesem Fall können die Bedürfnisse, Einstellungen und Forderungen der Betroffenen durch Umfragen, Diskussionen und Feedback berücksichtigt und einbezogen werden (Dobler 2023). Das bei der Nutzwertanalyse angewendete Vorgehen wird von Dobler (2023) ausführlich beschrieben. Die aus dieser Analyse resultierende Bewertung der Massnahmen sollte den Entscheidungsträgerinnen und -trägern als Leitfaden dienen, um sie bei dieser umfassenden Entscheidung zu unterstützen.

Sobald die Entscheidung getroffen ist, sollten die Betroffenen sofort informiert werden. Wenn entschieden wird, dass Menschen präventiv umgesiedelt werden müssen, muss dies sehr gut begründet werden. Denn diese Massnahme ist mit grossen Einschränkungen verbunden und stellt auch einen Eingriff in die Eigentumsrechte und -garantie der Betroffenen dar (Dobler 2023). Auch kann die Gemeinde eine Beratungsstelle für individuelle Fragen einrichten, an die sich die Menschen mit ihren Fragen und Sorgen vertraulich wenden können. Diese Unterstützung sollte so niedrigschwellig wie möglich sein, damit sie für alle zugänglich ist.

Da der Prozess der Umsetzung einer Massnahme stark von der Wahl der Massnahme abhängt, wird das weitere Vorgehen in erster Linie im Falle einer geordneten Umsiedlung beschrieben. Für diese Phase wurde ein Vorgehen skizziert, das die Lebenssituationen der verschiedenen Betroffenen berücksichtigen soll (Dobler 2023).

Die Entscheidung, dass Gebäude aufgegeben und Menschen umgesiedelt werden müssen, bringt weitreichende Veränderungen für die Betroffenen mit sich. Deshalb sollten sie in dieser Phase besonders stark unterstützt werden. Dies kann durch regelmässigen Austausch, Feedback, Diskussionen und Informationsveranstaltungen erreicht werden.

Die unterschiedlichen Lebensrealitäten der Menschen müssen mit hoher Priorität berücksichtigt werden, um eine tragfähige Lösung für alle zu finden – auch für sozial wenig integrierte oder einkommensschwache Menschen. Wenn eine Person nicht über die Mittel für den Umzug oder die Anpassung an den neuen Ort verfügt, beeinträchtigt dies ihre Bereitschaft zur Umsiedlung (Mach & Siders 2021). Während des gesamten Umsiedlungsprozesses sollten die direkt Betroffenen in der Lage sein, die Planung und Umsetzung mitzugestalten (Ferris 2012).

Die Gemeinde sollte mit den Betroffenen die rechtliche und finanzielle Situation besprechen. Dazu gehört auch die detaillierte Abklärung, welchen Betrag die Betroffenen von der Versicherung erhalten und was sie selbst finanzieren müssen. Generell hat sich gezeigt, dass der Unterstützungsbedarf besonders gross ist, wenn ältere oder schutzbedürftige Menschen betroffen sind oder die Umsiedlung besonders schnell vonstattengehen muss. Darüber hinaus sollte die Gemeinde mögliche neue Wohnstandorte ermitteln. Das können bereits bestehende Häuser sein oder Bauland, das erworben werden kann. Da viele Betroffene in der Region oder wenn möglich sogar in der gleichen Gemeinde bleiben wollen, sind zu erwerbende Grundstücke oder Gebäude besonders begehrt. Bei der Bereitstellung von Wohnraum an neuen, sicheren Standorten sollten soziale und kulturelle Aspekte berücksichtigt werden (Hino et al 2017).

Beim Verlust von Heimat, der oft mit einem Umzug einhergeht, kann ein Erfahrungsaustausch bei der Verarbeitung hilfreich sein (Mach & Siders 2021). Der Dialog kann dazu beitragen, dass Beziehungen und Werte trotz Veränderungen erhalten bleiben (Mach & Siders 2021). Die Verarbeitung der Ereignisse kann während, aber auch nach dem Umsiedlungsprozess stattfinden und hilft nicht nur den Betroffenen, sondern auch den Verantwortlichen, die daraus Lehren für ähnliche Fälle ziehen können. Diese Phase kann in der Terminologie des IRM mit der Risikobewältigung verglichen werden.

In Phase IV wird eine Prozessanalyse durchgeführt, die Elemente der Überwachung und Überprüfung des IRM enthält. Nach Abschluss des gesamten Prozesses ist die Möglichkeit zur Diskussion des Geschehenen und zum Feedback sehr wichtig. Neben den direkt Betroffenen sollten auch die übrige Bevölkerung, alle beteiligten Fachleute und Verantwortlichen einbezogen werden. Auf diese Weise können aus dem Geschehenen Lehren gezogen werden, die später für den Umgang mit Naturgefahren genutzt werden können.

Zum Abschluss dieses Zyklus wird die zukünftige Entwicklung diskutiert. Es wird festgelegt, wann die gesamte Situation der Naturgefahren einer Neubewertung unterzogen werden soll. Es ist sinnvoll, die Neubewertung in regelmässigen Abständen vorzunehmen, sodass der gesamte Zyklus als iterativer Prozess durchgeführt werden kann.

Der Klimawandel verändert die Ausprägung der Naturgefahren in der Schweiz und wird in Zukunft noch deutlich spürbarer sein. Im Zusammenhang mit Extremereignissen wie Murgängen oder Hochwasser der letzten Jahre werden vermehrt Umsiedlungen diskutiert. Damit die Verantwortlichen ihre Entscheidungen auf ein fundiertes Vorgehen stützen können, ist eine Standardisierung des Prozesses notwendig (Dobler 2023, Hepperle 2011). Der Einsatz des hier präsentierten, lokal anwendbaren Evaluations- und Entscheidungsleitfadens kann zu einer geordneten Umsiedlung beitragen, die insbesondere psychologische und soziokulturelle Stressreduktion fördert (Petz 2015). Die in verschiedene Phasen unterteilte Struktur des Leitfadens wurde entwickelt, um den Prozess für die Beteiligten transparent zu machen und sie durch die Prozessschritte zu führen. Sie erfordert die Zusammenarbeit aller beteiligten Akteure und weist ihnen die entsprechenden Verantwortlichkeiten zu. Denn die Möglichkeit zur Partizipation und die Unterstützung verschiedener Institutionen ist entscheidend für den Erfolg eines solchen Projekts, wird aber noch zu wenig umgesetzt (Petz 2015). Daher kann der in dieser Studie entwickelte Leitfaden von verschiedenen Stakeholdern (z.B. Gemeinden, Kantone, Bund) oder von Naturgefahrenexpertinnen und -experten aus der Privatwirtschaft verwendet werden.

Die Ergebnisse zeigen, dass eine nachhaltige Lösung durch einen integrativen Ansatz möglich ist und dass Umsiedlung eine gleichwertige Alternative zu anderen Massnahmen sein kann. Dabei ist es wichtig, dass zusätzlich zu den üblicherweise berücksichtigten rechtlichen, finanziellen und gefahrenbezogenen Faktoren auch soziale Aspekte in den Prozess integriert werden. Um diesen weiterzuentwickeln, ist eine Zusammenarbeit aller Beteiligten erforderlich, einschliesslich der betroffenen Gemeinschaft. Letztere soll sich engagieren und die Entscheidungen kritisch reflektieren. Der Leitfaden berücksichtigt zentrale rechtliche, soziale, finanzielle und risikobezogene Faktoren und stellt damit ein wirkungsvolles Instrument dar, um Umsiedlungen im Kontext von Naturgefahren fundiert, partizipativ und zukunftsorientiert zu gestalten.